• Enrique Guzmán Karell

Las relaciones Estados Unidos-Cuba a un año del triunfo demócrata. Parte 2

Estados Unidos, ¿cómo salir de un círculo vicioso y regresivo?


Imagen © Fernando Medina

VI


Estados Unidos ha demostrado que cuando no puede lograr sus intereses por vías negociadas ni está dispuesto a llegar a esa «extensión de la política por otros medios» que es la guerra[1], hace uso de los embargos, bloqueos, las sanciones económicas y medidas coercitivas unilaterales, convirtiendo a esas acciones en una de las herramientas fundamentales de su política exterior.


Así ha sido desde fecha tan temprana como 1807, cuando Thomas Jefferson firmó el primer embargo de Estados Unidos, The Embargo Act of 1807, buscando que fuera respetada la neutralidad estadounidense en la guerra entre potencias europeas. Desde entonces, tal proceder ha sido empleado una y otra vez, y ha demostrado sus límites en la obtención de los objetivos propuestos. La propia iniciativa de Jefferson duró apenas 15 meses, y fue un período en el que se produjeron disminuciones significativas del comercio, serias afectaciones a los productores, mayor empobrecimiento de los nacionales y cuestionables resultados en los objetivos que perseguía la medida[2].


Durante más de dos siglos han sido incontables los embargos que Estados Unidos ha impuesto internacionalmente[3]. También son incontables los estudios que concluyen que la política de sanciones es una estrategia poco eficiente, distorsiva e incluso contraproducente[4]. Algunos investigadores consideran que su efectividad es tan baja como el 4% para buena parte de los casos[5], y solo incrementan sus posibilidades cuando inciden otros esfuerzos y acciones[6] sobre los sancionados.


Hoy Estados Unidos tiene 36 programas de sanciones generales en activo y suman cientos las medidas punitivas más específicas a escala global. El Departamento del Tesoro clasifica esos instrumentos como sanciones «generales o selectivas» y afirma que tienen como propósito «alcanzar objetivos de política exterior y/o de seguridad nacional»[7].


VII


Las medidas coercitivas unilaterales[8] también han sido la pieza central del enfoque oficial norteamericano hacia Cuba por más de 60 años. Desde 1959 hasta hoy, pero más claramente a partir del 3 de febrero de 1962[9], las relaciones de Estados Unidos con Cuba han estado definidas y codificadas por un enmarañado cúmulo de leyes, decretos y disposiciones, tanto del ejecutivo como del legislativo.


Aunque hoy constituyen la política de sanciones más extendida en el tiempo por la primera potencia y su contendiente es un país pobre, de escasos recursos y ubicado a escasas millas de sus costas, el país más poderoso del planeta ha sido incapaz de alcanzar los objetivos mínimos y máximos que se ha planteado.


En la necesidad de cambiar el sistema imperante en Cuba han tenido mucho más peso la incapacidad, la ineficiencia y la nula renovación del sistema cubano o la caída de la URSS y el Bloque del Este, que el antipático empeño de Estados Unidos por subvertir el orden prevaleciente en la Isla.


Así, las relaciones entre Estados Unidos y Cuba no han sido otra cosa que la acumulación de décadas de agresiones y distancias de diversa naturaleza, de declaraciones beligerantes, iniciativas unilaterales, de permanencia de la desconfianza, el conflicto y la inacción, a pesar de la asimetría de los contendientes, su cercanía geográfica y su historia común.


Solo han existido unos pocos, fragmentados y accidentados periodos de excepción –casi siempre por iniciativas demócratas– que han sido finalmente acotados y/o dinamitados por las fuerzas extremas que tradicionalmente han dominado el ritmo de la relación bilateral, tanto en Cuba como en Estados Unidos, convirtiendo a ambas naciones en rehenes de los más radicales a ambos lados del estrecho de la Florida.


VIII


Como parte de esa tradición tan presente en los policy makers de la primera potencia, pero tomando en cuenta el pasado reciente, el impulso renovador que le imprimió Barack Obama a las relaciones bilaterales con Cuba y la aceptación global de ese nuevo enfoque, el 46to presidente de Estados Unidos, Joe Biden, aseguró que le daría un vuelco radical a la herencia de incremento de sanciones impuestas por su antecesor (2017-2021), buscando regresar el estado de las relaciones bilaterales al momento que vivieron en 2016[10].


Sin embargo, el aumento de las expresiones de descontento popular, el incremento de la represión en Cuba, la relativa poca prioridad que le concede la política exterior norteamericana a un actor en crisis estructural, que sufre además un deterioro político significativo a nivel simbólico y en su capacidad de convocatoria, los límites internos de la capacidad negociadora del actual gobierno demócrata –cuestionado y débil en el plano legislativo–, sumado a las inseguridades y demoras en el proceso de toma de decisiones han hecho que durante el último año esa política de sanciones en lugar de disminuir haya aumentado, aunque solo sea formalmente, a pesar de haber declarado durante meses que la política hacia Cuba estaba bajo revisión, lo cual suponía que sería modificada.


O sea, seguimos siendo espectadores de la dilación, la inacción y la reiteración de las mismas estrategias; de una política exterior que se muestra incapaz de ser más eficiente, creativa y determinante, a pesar de su alta capacidad de maniobra, en momentos de profundización de los problemas de la familia cubana, de los emprendedores privados cubanos y, en general, de la sociedad civil.


En resumen, en este corto y complejo período, tanto para Cuba como para Estados Unidos, a Biden no habría que juzgarlo tanto por lo que ha hecho como por lo que ha dejado de hacer.


IX


Se da la paradoja de que existen curiosas e inesperadas coincidencias entre las medidas unilaterales de la autoridades norteamericanas hacia Cuba y la retórica de la construcción del socialismo o del comunismo promulgada por el gobierno cubano. En ambos casos sería “mañana” que tales propuestas serán efectivas y se harían realidad; en ambos casos hay imposición, ausencia de políticas progresivas y pragmáticas; en ambos casos hay falta de talento para resolver los problemas concretos de la agenda internacional o doméstica por otras vías; en ambos casos hay mucho capricho y obcecación. Para el cubano común, estas serían dos estrategias o fines que, aun sin que se propongan coincidir, lo mantienen como rehén de dos poderes sobre los que tiene una escasa capacidad de incidencia, le afectan paso a paso y, más allá de lo retórico, no le ofrecen soluciones.


Que Cuba haya sido efectiva en su política de contención contra la estrategia norteamericana de cambio de régimen no quiere decir que haya ganado en su pulseada con Estados Unidos, pues ese resultado solo ha sido posible, en buena medida, a costa de la fragmentación familiar y los severos límites a la prosperidad, los derechos y las libertades de la nación. O sea, en el sostenimiento del status quo, y en la manera que eso se ha gestionado, no hay triunfo ni virtud.


Que Estados Unidos no solo haya mantenido su temprano enfoque hacia la triunfante revolución cubana sino que lo haya sofisticado y profundizado al punto de la internacionalización y extraterritorialidad de sus deseos, indica también su impotencia para alcanzar sus objetivos por otras vías y su incapacidad para hacer llegar los mejores valores que proclama defender.


Las medidas coercitivas unilaterales de Estados Unidos contra Cuba no dejan de ser una reacción resentida, retorcida y holgazana de quien no tiene mejores estrategias para enfrentar los conflictos en la arena internacional. Quien establece medidas coercitivas unilaterales no solo es quien tiene razones para hacerlo sino, y sobre todo, quien puede, pero eso no indica que necesariamente estamos frente a acciones útiles o inteligentes. Serían muchos más los factores negativos como resultado de esas políticas que sus beneficios. No han sido una solución sino un problema, también para el país que los establece, no solo por su carácter unilateral, sino por la violencia que imprime a la relación entre ambos y porque demuestra su muy limitada capacidad negociadora con Cuba y los cubanos.


Que las medidas coercitivas unilaterales de Estados Unidos no sean el elemento más relevante en la vida de los cubanos ni la discusión prioritaria o excluyente, no las hace irrelevantes. Que Estados Unidos tenga el derecho a comerciar y a conceder créditos a quienes quiera, no explica su utilidad ni que lo haga siempre apegado a derecho. Que constituyan una herramienta habitual de política exterior en función de preferencias, intereses y límites solo demuestra que quien lo establece impone su poderío, no sus mejores razones. Que durante el transcurso del tiempo esa estrategia haya sido menos explícitamente violenta, no cambia su naturaleza unilateral, conflictiva y éticamente cuestionable. Que se haya exagerado su impacto y servido de justificación para alimentar la propaganda de un sistema totalitario, ineficiente e incapaz de generar prosperidad y ampliar derechos, no las convierte per se en una buena solución. Que no sean estrategias promotoras del genocidio ni constituyan una declaración de guerra abierta –como tantas veces se asegura–, tampoco las hace justas, sensatas o correctas.


En resumen, las medidas coercitivas unilaterales de Estados Unidos contra Cuba no funcionan, violan los Derechos Humanos de cubanos y estadounidenses y el derecho internacional, aíslan a Estados Unidos a nivel regional y global, victimizan al sistema totalitario cubano, distorsionan la realidad de Cuba, inciden negativamente sobre los sectores emergentes, los emprendedores y toda la sociedad cubana, inmovilizan e impiden renovados y positivos enfoques y un mayor acercamiento entre las dos naciones, disminuyen o subvierten la importancia de los valores norteamericanos, siempre subordinados a lo que se interpreta como una injerencia norteamericana en los asuntos internos cubanos, acentuando y prorrogando el diferendo.


X


No es que sea sencillo para un Estado establecer medidas que tengan incidencia en otro(s). Las políticas más efectivas serían las que tengan un impacto positivo en buena parte de los nacionales y que aumenten la influencia del país que las implementa.


En este caso concreto, Estados Unidos puede dar el primer paso, y el segundo, o los más osados, porque es el más poderoso, sobre el que no pesa la necesidad de cambio sistémico, y es quien menos tiene que perder. ¿Qué perdió la primera potencia durante el corto deshielo de Obama? Con lo poco que ocurrió, Washington ganó mucho más que las autoridades y el sistema cubano. Ganó, entre otras cosas, el apoyo mayoritario del pueblo cubano, incluido el de los residentes en el exterior, que aunque vieron críticas y resistencias en algunos sectores, terminaron aceptando las nuevas iniciativas.


El enfoque de las relaciones hacia Cuba y su inactividad constituyen una de las manifestaciones de la debilidad del actual gobierno norteamericano en el plano externo, al dejarse condicionar por eventos que claramente no ha podido controlar, pero que al mismo tiempo ha contribuido a perpetuar, a través del propósito implícito de cambio de régimen. O sea, no se trata solo de condenar la represión y la falta de libertades en la Isla, ni de declarar una y otra vez que estás «junto al pueblo cubano», o de seguir legislando a expensas de, o sin tomar en cuenta, los intereses de ese mismo pueblo (¿quién puede asegurar que los cubanos de la Isla apoyan las sanciones?). Se trata más bien de buscar ser más efectivos, proactivos, respetando los Derechos Humanos y el derecho internacional, buscando hacer de las políticas hacia Cuba un elemento de consenso multilateral, y desistir del empeño de convertirse en un actor determinante en los destinos de una nación cuando los determinantes deben ser los cubanos.


Hay otras formas de buscar mover realidades enquistadas, sobre todo cuando, se sabe, lo hecho hasta ahora no ha funcionado. Estados Unidos se podría comprometer más a fondo en los ámbitos multilateral y regional, buscando ampliar su incidencia en los destinos de la Isla de muchas otras maneras[11].


¿Qué hacer?


Medidas humanitarias:


- Restablecer y ampliar el personal de la Embajada y el Consulado norteamericano en La Habana.

- Restablecer sin más demoras el programa de Reunificación Familiar.

- Cumplir y ampliar los acuerdos migratorios.

- Restablecer los mecanismos que permitan el envío de remesas.

- Aprobar medidas que permitan, estimulen y no demoren el envío de medicamentos e insumos médicos a Cuba.

- Dejar sin efecto aquellas medidas o requerimientos que impidan o demoren el comercio o la transacción de bienes y servicios que tengan impacto humanitario.


Político-diplomáticas:


- Hacer un uso más eficiente de los poderes blandos[12], a través de la atracción y la persuasión, de la diplomacia, los intercambios deportivos, culturales y educacionales.

- Lograr consensos multilaterales a escala regional y global que faciliten los cambios graduales en Cuba y el respeto a los Derechos Humanos.

- Sancionar a los violadores de los Derechos Humanos y a los ejecutores de la represión en la Isla. Lograr compromiso internacional para este esfuerzo.

- Ampliar los contactos del ejecutivo con miembros de la comunidad de cubanoamericanos comprometidos con un nuevo país y una relación bilateral más sana y sensata.

- Estimular la creación de un grupo ad hoc, independiente, que monitoree la situación en la Isla y proponga medidas efectivas.

- Someter a revisión general las políticas y leyes que condicionan las relaciones bilaterales, en especial las de «pueblo a pueblo», y las que busquen incidir directamente en los destinos de Cuba, e insistir en la inoperancia de lo que se ha hecho hasta ahora.

- Evitar toda medida abiertamente injerencista.

- Educar en la necesidad y el beneficio de lograr disposiciones que acerquen y persuadan.


XI


Los conflictos muy enraizados a escala internacional difícilmente tengan una sola explicación o un único responsable. Muchas veces son un verdadero dolor de cabeza, pues arrastran corresponsabilidades, caprichos, inflexibilidades y poseen orígenes y causas que se asientan y acumulan en el tiempo y que terminan condicionando una Historia común de distancias, desconfianzas, agresiones y coartadas de todo tipo. Pasado el tiempo, la sumatoria de antecedentes solo contribuye a profundizar el conflicto, al constituirse en elementos justificadores de más beligerancia y mayor desconfianza.


De la misma forma que Cuba no sería lo que es hoy sin la alta dependencia, codependencia e incluso subordinación a los intereses imperiales de una potencia emergente y en expansión a finales del siglo XIX, ni sería lo que es hoy sin su largo siglo XX –que aún no concluye– en el que su poderoso vecino ha jugado un papel protagónico; tampoco se podría explicar Estados Unidos de América sin su voluntad hegemónica sobre el resto de las naciones y países y la imposición de sus doctrinas, de manera más determinante sobre sus vecinos más cercanos, entre ellos, y muy particularmente, Cuba.


De la misma forma que el Estado y la sociedad cubana deben empezar a lidiar con sus propios fantasmas, a partir de un cambio de mentalidad y de paradigmas, esto es, empezar a concebir una sociedad adulta y sin complejos, que abandone las prácticas totalitarias que el Estado impone y perpetúa en la sociedad; Estados Unidos también debe comenzar a revisar críticamente la narrativa de que ser más poderoso, e incluso hegemónico, garantiza de facto un éxito incuestionable en cuanto al ejercicio de tales poderes, lo cual no deja de ser, de cierto modo, una lógica totalitaria ahora llevada al plano internacional.


No creo que buena parte de lo que acá se afirma vaya a ocurrir. Mucho menos de manera inmediata. Sin embargo, sí creo en la importancia de comenzar a visibilizar nuevos rumbos y maneras que nos permitan acercarnos a una relación bilateral más empática, productiva y beneficiosa para ambas naciones y países.


Referencias:

[1] Von Clausewtiz, Carl. De la guerra. Consultar en: http://www.psicosocial.net/historico/index.php?option=com_docman&view=download&alias=870-de-la-guerra&category_slug=psicologia-y-violencia-politica&Itemid=100225 [2]Embargo of 1807. Consultar en: https://www.monticello.org/site/research-and-collections/embargo-1807 [3]Pape, Robert A. Why Economic Sanctions Still Do Not Work. International Security, Volume 23, Issue 1, Summer 1998, July 01 1998. https://www.jstor.org/stable/2539368 [4]The Economist. Why sanctions do not always work. https://www.economist.com/the-economist-explains/2021/05/27/why-sanctions-do-not-always-work [5]Cawood, Hunter. Sanctions don’t work, so why does the United States continue to use them?, Aug 23, 2019. https://medium.com/@thehuntercawood/sanctions-dont-work-so-why-does-the-united-states-continue-to-use-them-b916ff5026a6 [6]Con demasiada frecuencia se menciona como ejemplo de sanciones efectivas el embargo interpuesto al régimen de Sudáfrica. Pasando por alto que fue el resultado de un esfuerzo multilateral y de otras variadas acciones entre las que hubo incluso guerra armada. [7]US Department of the Treasury. Sanctions Programs and Country Information. https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctions-programs-and-country-information [8] Creo que la denominación de «medidas coercitivas unilaterales» es la más cercana a la política de sanciones económicas, comerciales y financieras contra Cuba, tomando en cuenta el carácter, variedad y duración de una estrategia que se ha constituido en el eje de la política exterior de Estados Unidos hacia Cuba. Claramente, y en rigor, no es un Bloqueo, porque Cuba comercia con quienes quiere y puede, aun cuando es posible señalar alguna que otra restricción o limitación en transacciones puntuales. Pero en general el gobierno cubano toma decisiones soberanas sobre su economía, inversiones y comercio, y en ellas participan no solos los aliados ideológicos de Cuba sino también los de Estados Unidos. De hecho, en ese comercio con el exterior también participan los propios Estados Unidos. Si fuera un bloqueo real tampoco las remesas desde los EE.UU. constituyeran uno de los principales ingresos del país. La denominación de Bloqueo termina siendo, por tanto, más propaganda que realidad. Sin embargo, tampoco sería del todo un Embargo pues el carácter extraterritorial de algunas de sus partes hacen de ese calificativo un término limitado. No serían sanciones económicas pues su alcance excede las medidas de ese tipo y la aplicación de tales políticas se ha extendido durante un muy largo período. Que cada una de las tres denominaciones anteriores contenga elementos válidos, no quiere decir que sean exactas como para aceptar del todo o negar por completo al resto. [9]Proclamation 3442. Embargo on All Trade with Cuba. Firmado por John F. Kennedy, 3 de febrero de 1962. https://www.presidency.ucsb.edu/documents/proclamation-3447-embargo-all-trade-with-cuba [10]Entrevista exclusiva de Joe Biden a CiberCuba.Joe Biden: «Las limitaciones a las remesas solo perjudican a las familias cubanas», 2 de noviembre de 2020, disponible en https://www.cibercuba.com/noticias/2020-11-02-u1-e42839-s27061-joe-biden-limitaciones-remesas-solo-perjudican-familias-cubanas [11] Nye Jr., Joseph S.. Get Smart. Combining Hard and Soft Power, July/August 2009, Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/articles/2009-07-01/get-smart [12] Fue Joseph Nye, uno de los más destacados e importantes teóricos de relaciones internacionales y profesor de Harvard, quien impulsó los conceptos de poder duro, poder blando y poder inteligente para explicar los distintos recursos que emplean, o pueden emplear, los Estados en sus vínculos con el exterior. Nye consideraba que un Estado debe aspirar al uso racional, eficiente y combinado de poder duro y poder blando, y lo denomina «poder inteligente». Nye acuñó el término de poder blando en su libro «La naturaleza cambiante del poder norteamericano» (1990) y lo profundizó en «Poder blando: la clave del éxito en política internacional» (2004). El poder blando es la capacidad de un Estado o de una organización para influir en otros y obtener los resultados deseados sin necesidad de obligar, sin recurrir al uso de la fuerza, la amenaza del uso de la fuerza o la coerción.

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